STRONE PROWADZI
SIEĆ OBYWATELSKA
WATCHDOG POLSKA

biuro@siecobywatelska.pl
UL. URSYNOWSKA 22/2
02-605 WARSZAWA
DESIGN: RZECZYOBRAZKOWE.PL

Opinie na temat uchwalonej ustawy Prawo o zgromadzeniach, z dnia 24 lipca 2015 roku

Załączniki

Dyskusja w Polskim Radio Szczecin: Nowe prawo o zgromadzeniach jednak nie jest najlepsze

oraz opinie zebrane przez portal ngo.pl (opracowanie Ignacy Dudkiewicz)

Katarzyna Batko-Tołuć – Dyrektorka Programowa Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska. Tworzy oddolny ruch społeczny nakierowany na przejrzystość rządzenia i budowanie poczucia odpowiedzialności decydentów.

Kluczowe plusy

Cieszy uregulowanie zgromadzeń spontanicznych, czyli takich, które mogą stać się normą we współczesnym świecie. Informacje o wydarzeniach z kraju i ze świata nas atakują, ludzie tworzą swoje społeczności interesujące się wybranymi tematami, a możliwość zorganizowania się w celu publicznego zamanifestowania opinii staje się coraz bardziej powszechna. Helsińska Fundacja Praw Człowieka, która prowadziła wiele spraw dotyczących wolności zgromadzeń przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka, chwali to, że zauważono różne typy zgromadzeń i że stworzona została możliwość skutecznego odwołania się do sądu, jeszcze przed planowanym terminem wydarzenia. To ważne w razie decyzji o zakazie zgromadzenia wydanej przez administrację gminną.

Podoba mi się też jawność tego, co się dzieje z zawiadomieniem o planowanym zgromadzeniu. Dzięki temu, że jest umieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej, od początku mamy wiedzieć, że wpłynęło i jak jest procedowane. To nie pierwsza ustawa, w której BIP traktuje się jako to właśnie miejsce, w którym należy szukać informacji. I jest to bardzo dobry kierunek zwiększający także odpowiedzialność urzędów za sposób zajmowania się sprawami obywatelek i obywateli.

Nie straszy się także karami organizatorów. To ważne, gdyż nie wywołuje tak zwanego efektu mrożącego. A były kiedyś dyskusje i pomysły nad takimi rozwiązaniami.

Rozwiązania, które nie zachwycają

Dziwi, że decyzję o zakazie zgromadzenia udostępnia się w BIP tylko przez trzy miesiące od dnia jej wydania. Redaktor Ewa Siedlecka z „Gazety Wyborczej” napisała kiedyś artykuł, w którym pokazała jakie są powody zakazów. Przykładowo, w którymś z miast zakazano manifestowania przeciw decyzji burmistrza, ponieważ odbywać się miało w pobliżu przejścia dla pieszych i mogło tamować ruch, a tym samym stanowić „zagrożenie dla życia i zdrowia”. W innym mieście zabroniono demonstrować Wolnym Konopiom, gdyż zdaniem władz każdy protest przeciwko zakazowi tego, co już jest zakazane, będzie złamaniem prawa. Wiedza o tym, czego władze zabraniały, pozwala wyrobić sobie zdanie o tym, jak działają.

Tym, co w ustawie irytuje, jest coś, co nazywam „prawem administracji do wygody”. Powtórzono bowiem – wprowadzone już wcześniej – dodatkowe procedury. Przykładem jest tu maksymalnie trzydziestodniowe wyprzedzenie w zawiadamianiu o zgromadzeniu, wymóg załączenia zdjęcia organizatora do zgłoszenia czy konieczność posiadania podpisu i pieczęci gminy, jako elementów wyróżniających, które ma obowiązek posiadać przewodniczący podczas trwania zgromadzenia. W 2012 roku niewprowadzanie takich rozwiązań rekomendowała nam Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. Pozostaliśmy jednak przy nich. Jest to ukłon w stronę administracji, a nie obywatelek i obywateli.

Rzecznik Praw Obywatelskich mówi także, że należałoby pomyśleć o wprowadzeniu możliwości korzystania z wolności go zgromadzeń przez osoby niepełnoletnie. Na razie nie mają takiej możliwości.

Poważne wady

Najmocniejsze głosy sprzeciwu pojawiły się jednak wokół definicji zgromadzenia jako „zgrupowania osób (…) w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych”.

Chodzi o danie możliwości urzędnikom do interpretowania tego, czym jest „sprawa publiczna”. Jednoznacznie wypowiedziała się w tej kwestii Helsińska Fundacja Praw Człowieka w opinii złożonej do Senatu, podkreślając potencjalną niekonstytucyjność tego przepisu: „istotą wolności określonej w art. 57 Konstytucji jest pozostawienie każdemu możliwości swobodnego określenia kwestii, której będzie dotyczyło zgromadzenie, jak również wyboru jego czasu i miejsca. Chodzi tu zatem o swobodę decydowania jednostki o tym, w jakiej sprawie, gdzie i kiedy będzie się publicznie wypowiadać”.

Przejrzałam zebrane niegdyś przez Sieć Watchdog dane i mam obawy, czy sprawy takie jak „protest uczestników i opiekunów przeciwko planowanemu przejęciu Warsztatów Terapii Zajęciowej przez inny podmiot prowadzący”, czy protesty przeciwko „wiązaniu psów na stałe na łańcuchach” lub „prowadzonej przez pracodawcę polityce płacowej” zawsze zostaną uznane za sprawy publiczne. Pojęcie nie jest nigdzie zdefiniowane.

Jednym słowem – trzeba obserwować. I to nie tylko działanie ustawy, ale przede wszystkim to, czy nie daliśmy administracji zbyt dużo władzy. Pamiętajmy, że to przede wszystkim nasza wolność, a regulacje mają po prostu zapewnić dla niej organizacyjne ramy. Wydaje się jednak, że pisząc nową ustawę, starano się odpowiedzieć na wyzwania nowych czasów.

Barbara Grabowska-Moroz – koordynator „Monitoringu procesu legislacyjnego w obszarze wymiaru sprawiedliwości” Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, magister prawa na Wydziale Prawa i Administracji UW, L.LM w zakresie prawa konstytucyjnego porównawczego na Uniwersytecie Środkowoeuropejskim w Budapeszcie, doktorantka w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW.

Najczęstszym pretekstem do podejmowania prac nad nowelizacją ustawy z 1990 roku – Prawo o zgromadzeniach były przypadki kolejnych zamieszek podczas organizowanych w Warszawie manifestacji z okazji Święta Niepodległości. Ostatecznie jednak czynnikiem, który przesądził o konieczności sformułowania nowego aktu prawnego regulującego zasady organizacji zgromadzeń publicznych, okazał się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2014 roku.

Postulaty zmiany ustawowej regulacji zgromadzeń publicznych wiązały się z jednej strony z potrzebą stworzenia gwarancji proceduralnych wiązanych z postępowaniem odwoławczym od decyzji zakazującej danego zgromadzenia czy też stworzenia ram prawnych dla ochrony tak zwanych zgromadzeń spontanicznych. Z drugiej jednak strony, kolejne przypadki przekształcenia się zgromadzeń pokojowych w takie, które zagrażały porządkowi publicznemu, skutkowały propozycjami kolejnego zaostrzania norm odnoszących się… do zgromadzeń pokojowych.

Zakres kontroli przeprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny w 2014 roku (zainicjowanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich oraz dwie grupy posłów) obejmował między innymi zmiany wprowadzone do Prawa o zgromadzeniach w 2012 roku. Wyrok o niekonstytucyjności objął między innymi: definicję zgromadzeń, wydłużenie terminu notyfikacji z „3 dni” na „3 dni robocze”, regulację procedury oddzielenia dwóch zgromadzeń przeprowadzanych w tym samym miejscu i czasie oraz terminy rozpatrzenia środków odwoławczych na decyzję zakazującą zgromadzenia. Mimo że projektodawca rozważał różne środki wykonania wyroku (choćby poprzez nowelizację ustawy z 1990 roku), ostatecznie do parlamentu wniesiono projekt nowej ustawy o zgromadzeniach.

Zgromadzenia tylko „w sprawach publicznych”?

Prawo o zgromadzeniach uchwalone 24 lipca 2015 roku stanowi legislacyjną odpowiedź na powyższe uchybienia. Nowa definicja zgromadzeń – w porównaniu z poprzednią – nie określa, ile minimalnie osób powinno wziąć udział w zgromadzeniu, tak, aby zostało objęte ochroną przewidzianą w prawie o zgromadzeniach. Ustawa przewiduje, że zgromadzeniem jest „zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych”.

Takie brzmienie przepisu łączy organizowanie zgromadzeń z wyrażaniem stanowiska „w sprawach publicznych”. Nietrudno jednak sobie wyobrazić zgromadzenia organizowane w sprawach prywatnych, na przykład stosowanie tymczasowego aresztowania wobec osoby fizycznej (niebędącej osobą publiczną) przez 40 miesięcy. Z drugiej strony, sprawa nie-publiczna po odpowiednim nagłośnieniu (m.in. poprzez organizację zgromadzeń) stanie się w końcu sprawą publiczną, tak, jak miało to miejsce właśnie w przypadku kibica Legii tymczasowo aresztowanego przez ponad trzy lata. Świadczy to o cienkiej granicy między tymi dwoma pojęciami. Prawdopodobnie o wiele lepszym rozwiązaniem – niezaakceptowanym ostatecznie przez ustawodawcę – byłoby pozostawienie otwartego katalogu celów zgromadzeń publicznych. Póki co kluczowe znaczenie przy stosowaniu tego przepisu będzie miała jego interpretacja realizowana przez organ gminy.

Zdefiniowane zgromadzenia spontaniczne

Z drugiej strony, ustawa wprowadziła definicję zgromadzenia spontanicznego, czyli zgromadzenia, które odbywa się w związku z zaistniałym nagłym i niemożliwym do wcześniejszego przewidzenia wydarzeniem związanym ze sferą publiczną, którego odbycie w innym terminie byłoby niecelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej.

Dla porównania z ogólną definicją zgromadzeń, ograniczenie zgromadzeń spontanicznych do wydarzeń związanych ze sferą publiczną jest uzasadnione z uwagi na potrzebę ochrony porządku publicznego. Poza wprowadzeniem samej definicji, ustawa nie zawiera szczegółowej regulacji w tym zakresie. Przewiduje, że uczestnicy zgromadzenia spontanicznego nie mogą zakłócać przebiegu zgromadzenia organizowanego w trybie zwykłym czy też w tak zwanym trybie uproszczonym. Dodatkowo, ustawa zawiera przesłanki umożliwiające podjęcie przez funkcjonariusza Policji ustnej decyzji o rozwiązaniu zgromadzenia spontanicznego. Kluczowa zatem będzie ocena dokonywana przez organ, czy w danej sytuacji doszło do spełnienia przesłanek zawartych w definicji zgromadzenia spontanicznego.

Procedura odwoławcza, czyli o należytej staranności gminy, organizatora i sądów

Jednym z najważniejszych rozwiązań zawartych w nowym Prawie o zgromadzeniach jest procedura odwoławcza od decyzji zakazującej zgromadzenia. Przede wszystkim zawiadomienie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia musi dotrzeć do organu gminy nie później niż na sześć dni przed planowaną datą zgromadzenia. Celem wydłużenia terminu na notyfikację jest konieczność umożliwienia całej procedury odwoławczej. Skutkiem tego decyzja zakazująca zgromadzenia może zostać wydana nie później niż 96 godzin przed planowaną datą zgromadzenia. Decyzja ta będzie publikowana na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) gminy oraz przekazywana organizatorowi zgromadzenia. Kluczowe znaczenie dla dalszej procedury odwoławczej będzie miał moment opublikowania decyzji na stronie BIP. Od tego bowiem momentu organizator będzie miał 24 godziny na skierowanie przez organizatora odwołania bezpośrednio do właściwego miejscowo sądu okręgowego.

Tak skonstruowany model postępowania odwoławczego będzie wymagał od organizatora zgromadzenia zachowania należytej staranności (dochowanie krótkiego terminu przy jednoczesnym bieżącym monitorowaniu strony BIP danej gminy) przy prowadzeniu spraw związanych ze zorganizowaniem zgromadzenia. Z drugiej strony, sądy okręgowe i apelacyjne, do których będą trafiać odwołania na decyzje i zażalenia na postanowienia w sprawach o zgromadzenia będzie musiał je rozpoznać również w terminie 24 godzin.

„Zgłoszenie uproszczone”

Pewnym złagodzeniem powyższych reguł jest z kolei możliwość zorganizowania zgromadzenia w trybie postępowania uproszczonego, czyli w sytuacji, gdy organizator zgromadzenia uzna, że planowane zgromadzenie nie będzie powodować utrudnień w ruchu drogowym, a w szczególności powodować zmiany w jego organizacji. Wówczas zawiadomienie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia będzie kierowane do gminnego centrum zarządzania kryzysowego nie później niż na dwa dni przed planowaną datą zgromadzenia.

Na decyzję o rozwiązaniu zgromadzenia – zorganizowanego w trybie zwykłym, jak i uproszczonym – będzie przysługiwało odwołanie do sądu okręgowego w ciągu siedmiu dni od dnia rozwiązania zgromadzenia.

Administracja negocjacyjna

Nowością jest również wyraźnie przewidziana w ustawie 24 lipca 2015 roku możliwość zorganizowania rozprawy administracyjnej przez organ gminy w przypadku tak zwanych zgromadzeń równoległych. Na gruncie poprzedniej ustawy, a dokładnie rzecz biorąc – nowelizacji z 2012 roku – gdy wpłynęły dwa zgłoszenia o planowanym zorganizowaniu zgromadzeń w tym samym miejscu i w tym samym czasie, przy dodatkowym braku możliwość ich rozdzielenia dla zachowania porządku publicznego, organ gminy wzywał organizatora zgromadzenia zgłoszonego później do zmiany terminu lub miejsca takiego zgromadzenia.

Tymczasem nowa ustawa przewiduje, że organ gminy może przeprowadzić rozprawę administracyjną, jeżeli usprawni to uzgodnienie zmiany miejsca lub czasu zgromadzeń. W trakcie takiej rozprawy organ gminy może przedstawić organizatorom propozycję zmiany miejsca lub czasu zgromadzenia. Jeżeli takie zmiany nie zostaną uzgodnione w trakcie rozprawy, organizatorzy dokonają wyboru miejsca lub czasu zgromadzeń zgodnie z kolejnością wniesienia zawiadomień o zamiarze zorganizowania zgromadzenia.

***

 

Demonstranci naprzeciw policji. Philippe Leroyer na licencji CC BY NC-ND 2.0

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Strażnicze kursy online:
  • otwarty kurs internetowy “Na straży”
  • praktyczna edukacja prawna w szkole
  • System Analizy Orzeczeń Sądowych
Poznaj przedmioty inspirowane watchdogami!

Wesprzyj kampanię “Dbamy o lepszą codzienność”.

Monitoruj, kontroluj, działaj!

Sprawdź naszą ofertę edukacyjną.

Baza Inicjatyw Strażniczych

Poznaj polskie projekty, osoby i organizacje watchdogowe.

Strona używa ciasteczek. Polityka prywatności